城鄉規劃司司長孫安軍解讀《城鎮控規編制審批辦法》

《城市、鎮控制性詳細規劃編制審批辦法》(以下簡稱“《辦法》”)已自1月1日起開始施行。《辦法》是在什么背景下制定的？制定的原則是什么？包含哪些主要內容？日前，住房和城鄉建設部城鄉規劃司司長孫安軍對《辦法》進行詳細解讀。

　　三大背景

　　孫安軍指出，《辦法》制定的背景主要包括3個方面：一是《城鄉規劃法》實施后對控規地位作用的再認識；二是城市規劃系統依法行政工作對控規編制審批提出的新要求；三是推進城市規劃行業廉政建設的迫切需要。

　　控規是我國從計劃經濟向市場經濟轉變的過程中，伴隨著城市土地有償使用制度的建立而逐步發展起來的，經歷了探索期、法定化探索、面向管理的探索3個階段。《城鄉規劃法》對控規作出明確規定，高度重視開展控規工作具有重要意義：貫徹落實《城鄉規劃法》的重要內容，落實城市總體規劃的戰略部署的關鍵環節，城市規劃依法行政、進行規劃許可的依據，城市規劃公共政策屬性的具體體現，城市土地利用和開發建設的基本前提。

　　在城鄉規劃中，土地使用性質、容積率是控制性詳細規劃的重要指標，也是政府出讓土地時提出的規劃設計條件的核心內容。針對近年來城市規劃領域出現的隨意調整規劃、違規調整容積率等違法、違規行為，2009年7月，中辦、國辦聯合印發的《關于開展工程建設領域突出問題專項治理工作的意見》明確提出要“著重加強控制性詳細規劃制定和實施監管，嚴格控制性詳細規劃的制定和修改程序”，要求“制定控制性詳細規劃編制審批管理辦法，規范自由裁量權行使”。

　　三項原則

　　孫安軍介紹說，《辦法》制定的原則主要有3條：

　　一是“自上而下”與“自下而上”相結合。首先是“自上而下”明確任務和要求，梳理《城鄉規劃法》基礎規定，明確國家層面出臺《辦法》的基本原則，按一般立法要求確定《辦法》基本內容框架；其次是“自下而上”起草《辦法》初稿，客觀研究判斷各地控規制定工作現狀水平，全面調查各地控規制定的既有做法；最后對即將發布的《辦法》，“自下而上”再征求地方意見，以保證符合地方實際。

　　二是理論與實踐相結合。從控規的基本技術理論出發，提出具有普遍適用性的規定；在符合基本工作要求的前提下，對具體操作形式、方法的規定，充分繼承和包容各地的實際做法；堅持條文的每一款規定都以現實的地方工作實踐為基礎。

　　三是全國普遍性規定與地方細則相結合。作為國家層面的部門規章，強調控規編制內容和方法的基礎性、原則性要求，以及基本審批程序和要求的規范、統一；嚴格區別于“工作手冊”、“技術導則”或“教科書”，不追求學會《辦法》就會編規劃、審規劃，而是依據《辦法》明晰控規編制審批的基本技術和行政要求；控規編制審批的操作層面規定，由地方通過制定實施細則和相關技術規定來實現。

　　五方面主要內容

　　孫安軍從控規的地位和作用、控規的編制、控規的審批、批后的維護和管理以及控規的修改五個方面，對《辦法》的主要內容進行了詳細解讀。

　　第一，控規的地位和作用。

　　《辦法》第三條規定：“控制性詳細規劃是城鄉規劃主管部門作出規劃行政許可、實施規劃管理的依據。國有土地使用權的劃撥、出讓應當符合控制性詳細規劃。”孫安軍強調，要把控規作為建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證核發的依據；作為批準臨時建設的依據。依據控規，提出規劃設計條件，并納入土地出讓合同；規劃條件是否可以變更，要依據控規進行審核。項目建設實施、規劃執法檢查、違法違規項目的查處，都要依據控規。控規是判斷項目建設是否符合城市規劃要求的最直接依據。

　　第二，控規的編制。

　　根據《辦法》第六至十四條的相關規定，控規的編制主體是“城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門”和“鎮人民政府”。編制依據是經批準的城市、鎮總體規劃，也就是說，總體規劃是控規的“上位規劃”；同時，要遵守國家有關標準和技術規范，包括城市規劃標準規范，也包括相關行業標準和規范；采用符合國家有關規定的基礎資料。

　　“控規的編制內容是《辦法》起草過程中研究和討論的重點之一。各地對編制內容的要求存在差異。”孫安軍說。作為指導全國控規編制內容的統一要求，專家和大多數地方城鄉規劃主管部門都建議只對必要的、普適的內容要求作出規定，而對帶有地方性、特殊性的內容要求，由地方政府在制定具體實施細則和相關管理辦法、技術規定時，再予以明確。因此，《辦法》只將功能控制、用地指標、城市運行基本保障設施、“四線”作為控規的基本內容。

　　另外，《辦法》還在總結北京、上海、武漢等地開展單元規劃編制工作實踐經驗的基礎上，將單元規劃作為控規編制一個工作層次，提出了具體編制內容和要求等。實事求是提出鎮的控規編制要求，為了提高規劃制定工作效率，鎮的控規完全可以和總規結合起來編制，即把總規做得更細、更具體，把控規的基本編制要求與總規融合在一起來考慮。對規劃編制過程中的公眾參與、編制時序、成果要求等，也都作出明確規定。

　　第三，控規的審批。

　　《辦法》第十五至十七條，明確了控規的審批主體、審查要求以及批后公布的相關規定。控規的審批主體是：“本級人民政府批準后，報本級人民代表大會常務委員會和上一級人民政府備案”；審查要求：應當組織召開由有關部門和專家參加的審查會，并將草案、審查意見、公眾意見及處理結果報審批機關；應當自批準之日起20個工作日內，通過政府信息網站以及當地主要新聞媒體等便于公眾知曉的方式公布。

　　第四，批后的維護和管理。

　　就批后的維護和管理，孫安軍強調，要利用現代信息技術，逐步建立控規編制、審批、實施管理、動態維護的數字化信息管理平臺，是提高控規管理依據的及時性、準確性并實現控規管理精細化、效率化的重要保障；實現對控規的“動態化”管理，及時根據城市發展實際的變化及規劃管理的需要，及時更新相關基礎數據和資料，定期對規劃進行評估，及時對控規中不符合實際的內容進行修正和完善，涉及控規基本內容時，應按程序進行修改。

　　第五，控規的修改。

　　孫安軍強調，依據《辦法》規定，經批準后的控規具有法定效力，任何單位和個人不得隨意修改。確需修改控規的，應當按照相關程序進行，包括對修改的必要性進行專題論證，采用多種方式征求規劃地段內利害關系人的意見，必要時應當組織聽證，向原控規審批機關提出專題報告，經同意方可組織修改，修改后應按法定程序審查報批等。控規修改涉及總規強制性內容的，應當先修改總規。

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